当前，机构编制工作内涵不断丰富，传统管理手段相对粗放、效能不高，给机构编制管理带来挑战，特别是与机构编制部门“转职能、转方式、转作风”有关要求不相匹配。新形势下，探索利用大数据创新机构编制管理，有助于推进机构编制管理法定化、制度化、标准化、信息化，实现深度的业务分析和决策支持，提升履职服务能力和水平。

一、大数据在推动机构编制部门“三转”方面的典型案例和经验做法

（一）典型案例和经验做法

常德市于2013年初开始在全市市直行政事业单位范围内推行“常德市行政事业单位人员编制综合管理系统”（简称“人财编管理系统”）。后因常德市人财编管理系统无法与省对接，且省里于2017年统一启用“湖南省机构编制综合管理平台”，常德市人财编管理系统同时停止使用。

1.主要做法。常德市机构编制实名制数据库建设工作从2013年开始，投资近200万元，成立了常德市“人财编管理系统”推行工作领导小组，由常务副市长任组长，组织部长任副组长，组织部、编办、人社局、财政局、电子政务办主要负责人为成员。制发《“人财编管理系统”指导手册》，各成员单位各司其职，明确分工。市委编办负责综合协调系统开发部门和使用单位关系，维护市直行政事业单位机构编制数据，审核人员相关信息，调整单位用户使用权限，解决系统开发、运行问题。市委组织部、市人社局负责权限范围内人员信息的审核、维护。市财政局负责接收系统数据库的人员工资信息，并按工资信息编制人员经费预算，核发工资、津补贴等。市电子政务办负责数据库、服务器、计算机等软硬件设施维护和系统功能完善。

常德市“人财编管理系统”数据库建设共分为四个阶段：第一是网络连接，将所有市直行政事业单位接入全省电子政务内网，确保政工人事部门至少有一台计算机与之连接。第二是数据采集，所有单位按照指标分类填写信息采集表。第三是数据审核，部门单位对填报数据进行初审，主要负责人签字，报编办复审存档，审核通过后在各单位内部公示。第四是数据入库，各项数据审核确认后，编办录入或导入“人财编管理系统”。截止当年底，共采集在编人员实名制数据114435条，约占全市实有人员总数的92%，其中市本级采集数据18698条，基本完成机构编制实名制信息采集工作。

2.功能作用。长期以来，对行政事业单位人员编制的管理一直由机构编制、组织、人社、财政等部门按照各自职能分工进行运作，这种分工运作的模式给管理带来了一定难度。建设“人财编管理系统”有利于促进行政事业单位编制和人员的规范化、标准化、精细化，有利于推进人员编制实名制建设，有利于健全机构编制、组织、人社、财政等部门相互配合协调和监督制约机制，有利于政务公开和机关效能建设，充分实现资源共享。

常德市“人财编管理系统”主要具有三方面功能：一是建立市直行政事业单位机构编制和人员数据库，将市直行政事业单位在编人员基本信息纳入系统进行管理。二是整合人员编制管理事务工作流程，将机构编制、组织、人社、财政等部门关于人员调动、录用、上下编、工资发放等事务流程统一纳入系统办理，逐步实现相关事务从手工台账办理到线上办理的转变。三是提供了方便的数据查询功能和统计分析功能，并预置各职能部门常用表格，为部门单位上报数据提供便捷服务。

常德市“人财编管理系统”主要具有四个特点：一是数据实时共享。系统数据均由机构编制、组织、人社、财政部门审核确认，相关领导和部门只需在常德市电子政务内网登录系统即可查询所有机构编制和人员信息，以及机构调整、人员进出等方面的最新变动。二是安全保密。依托常德市电子政务内网运行，与互联网实现了物理隔离。三是无需安装系统软件。系统采用“服务器+浏览器”的操作模式，各用户通过浏览器即可登录系统进行所有操作。四是接口标准规范。常德市“人财编管理系统”遵循国家电子政务建设标准，提供了标准化的开放接口，让系统和其他软件之间的互联互通更加顺畅，升级、扩展和二次开发的周期更短、成本更低。

（二）常德市机构编制管理数据化应用现状和存在的问题

常德市目前在用的机构编制数据系统主要是三个，湖南省机构编制综合管理平台（2017年推行应用）、中文域名管理系统、事业单位登记管理系统。目前存在的困难和问题，概括起来讲就是：系统整合联通不够，数据更新维护不及时，决策辅助功能不多，部门协同联动较少。

一是没有上下贯通，左右联通。从机构编制系统内部来看，管理系统模块较分散，三个系统各自独立，互不兼容，数据没有整合，处理分散。实际工作中，例如新组建的机构，办事人员需要办理统一社会信用代码、人员划转、上编、中文域名注册等，每项业务提交的材料各不相同，会出现重复提交材料、重复审核、重复录入现象。从机构编制部门与全市其他数据系统关联来看，目前机构编制数据收集范围小、存储量小、仅仅具备简单的统计、分类、搜索功能，并没有与全市其他各部门各行业大数据有效结合。从全省机构编制系统来看，省里对各市州数据平台授权不充分，市州之间不能查阅参考，各项业务还需通过市州之间自建微信群请教交流。

二是信息数据缺失，更新不及时。自2017年8月常德市推行湖南省机构编制综合管理平台应用以来，至2020年底，累计办理审核出入编手续6300余条、人员信息变更2300余条、台账登记近600余条。由于缺乏系统完备的监督检查纠错机制，近年来市直单位高密度的日常出入编信息录入和台账登记工作难免出现工作疏漏，导致了少量人员重要信息有误、部分单位机构编制职数等数据出现偏差等情况，与上级要求存在一定的差距。工作机制方面，机构改革后大部分单位机构、编制、职数进行了调整，但各单位管理平台内未明确专人及时更新调整到位。目前，市直行政事业单位人员的关键信息（比如公务员登记、公务员职级等）还未完全更新到位，经核查仅仅在编人员身份证号码校验有误这一项内容就达600余条，缺乏动态管理制度及有效的预警提醒机制。

三是机构编制使用缺乏刚性核算。尽管在实名制日常用编管理中基本做到了按照既定程序开展工作，但依然存在单位动议不规范、论证较单一等问题。比如，对于市直主管部门申报所属事业单位人员内部调整的用编事项，把握的工作原则常常局限于空编调整进人，没有规定统一的综合性审核把关原则。当设置新的机构时，如何核定单位名称、机构规模、人员编制数、内设机构数等，缺少大数据支撑，往往需要通过电话了解、现场考察等方式参考其他地区类似部门设置情况，申请部门与机构编制部门经常出现“讨价还价”现象，无法体现刚性约束，在机构编制总量恒定前提下，对优化资源配置、发挥最大效益、树立机构编制部门权威等有很大的负面影响。

四是利用数据推进改革管理差距大。目前常德使用的机构编制实名制系统，对每个部门单位设置了“基本信息、编制情况、职数情况、人员情况、台账信息、机构沿革、用编核准、编制限额、变化记录、特殊情况、信息表”等11个模块，每一项模块都涉及到机构编制异动的具体信息，哪一项信息更新不及时或出现错误，都对整个数据查询、统计、分析产生影响。另外，“三定”定了，但机构编制部门仍然没有掌握动态情况，无法通过大数据分析出部门单位之间是否存在职责交叉，无法处理机构设置、职能配置、人员编制配置，无法统筹设计所需编制用于哪些领域和部门、配置多少数额，无法通过大数据客观找出解决问题的思路和对策。有些擅自设置机构、擅自设置领导职务、超配领导干部等机构编制违纪违规问题，需要等问题暴露之后才发现，机构编制部门无法通过大数据分析主动掌握情况、提前介入。

五是多部门协同机制不健全。《中国共产党机构编制工作条例》提出，要建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台，要加强与纪检监察机关、巡视巡察机构和组织人事、财政、审计等部门的协作配合，建立健全情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作机制。但从目前实际来看，各个部门虽然联系紧密，但部门间存在数据信息壁垒，还未形成协同办公、监管方面的数据共享平台，制约了数据交换和信息共享，机构增减、人员编制信息和编制调整、人员划转信息等交换掌握不及时，动态管理不到位，监督检查仍然采取传统查阅台账方式，没有做到互联互通，发挥监督合力。

二、机构编制数据化对完善编办自身职责、优化资源配置的作用和意义

近年来，随着全国大力推行数据化、信息化改革，机构编制部门也享受到改革红利。依托机构编制实名制管理系统，实时综合、研究和分析数据，能为促进机构编制工作高质量发展提供有力的信息支撑和保障。机构编制数据化对规范机构编制工作，完善编办职责及优化资源配置有着重要的作用。

1.能精准掌握底数，提高科学决策能力和水平。依托实名制管理系统，通过统计分析功能，对人员基本信息进行科学分析，准确计算各部门空编比例、人员年龄结构、性别比例、学历分布等数据，了解各单位人员结构的真实情况，为机构编制决策提供重要的参考依据。根据机构编制实名制管理系统中人员的出生年月等信息，梳理出年度退休计划人数。根据政府中心工作，通过实地调研，确定出有实际编制需求的单位，结合单位上报的用编计划，科学拟定编制调整方案、把好进人用人的前置关口。通过数据分析处理机构设置、职能配置等问题，统筹设计编制应该向哪些领域倾斜、配置多少数额等，客观找出解决问题的思路，不断提升科学决策能力。

2.能加强职能管理，发挥行政资源配置效能。职能管理处于机构编制管理的上游环节，直接影响机构设置、编制资源配置等下游环节的成效，决定整个资源配置的结果。利用大数据分析的优势，可以做出更精准的趋势研判，助力优化机构编制配置结构。充分运用机构编制实名制数据、人口和地理空间等公共基础数据、特定行业或部门综合数据等进行知识挖掘，提供行政管理层级、专业领域等不同维度的资源配置和职能管理建议。

3.推动业务智能分析和流程自动。完善自身职责、优化资源配置的标准之一在于能否更快速、更高效。以机构编制数据化提升编办工作能力，首先是信息数据化，将各部门数字化后的机构编制沿革文件、机构编制基本信息导入系统，在系统中对部门和内设机构的职能职责逐条进行智能编码；其次是数据关联化，把“三定”方案进行量化分解，通过对职能职责进行分析对比，得到部门职责交叉、重复或缺失的“三定”预警分析数据，机构编制部门可以运用分析结果，有针对性地理顺部门之间和内设机构之间职能职责的对应关系，进一步优化职能职责，更加科学合理地设置机构；最后是预测数据化，在汇集各类数据的基础上对数据进行激活，预判下一阶段的发展，找出编制工作中存在的风险和薄弱环节。通过以上环节，实现编制数据的流程自动化和分析智能化。

4.能完善监管体系，强化动态监测手段。机构编制工作数据化可加强部门联动。通过与纪检、监察、组织、人社、审计、财政等部门形成协同监管平台，加强部门间的信息化支撑，了解部门的实际活动情况。利用数据关联、职能对比等手段，编织机构编制运行监测“大数据网”，实现机构编制动态监测，有利于违规行为的防御管控，加强机构编制问题源头治理。

5.有利于推动机构编制部门“三转”。面对新形势新要求新任务，机构编制部门迫切需要转变传统思维方式、转变传统管理模式和惯性思维，探索新时代背景、大组工视野、新《条例》要求和信息化手段下的服务手段，必须运用大数据收集、存储、分析民生需求和部门的改革呼声，打破部门本位主义思想，实现由传统的管理方式向用数据说话、用数据决策转变。在机构编制业务方面，借助互联网，推行所有业务网上运行，实现让数据信息多跑路、办事人员少跑腿。

 6.有利于推进政务公开。推行机构编制数据化，通过互联网公开部门“三定”方案、机构编制监督检查、事业单位登记、机构编制审批等办事流程和信息，公布机构编制监督举报电话，畅通社会监督渠道，可有力推动机构编制政务公开，促进机构编制管理科学化、规范化。

三、从长远看，对机构编制数据化建设、运用数据化成果推进机构编制部门“三转”有关构想和建议

大数据开发利用已上升为国家战略，机构编制部门在内部和关联业务数据处理方面应该走在前列。

1.推进“三转”必须要树立大数据意识。机构编制部门必须要树立“大数据+机构编制”思维理念，将大数据管理全方位、全方面融入机构编制改革与管理的全过程，从大数据着手推进国家治理体系和治理能力现代化建设，培养数据收集、汇总、挖掘、分析、利用、共享的能力，切实改变传统思维方式，做到用大数据决策、用大数据开展管理服务，更好地促进机构编制部门在新形势下履职。

2.组建机构编制部门内部“一张网”办公平台。从短期来看，编制部门目前主要有三个系统用于相关业务办理：机构编制实名制管理系统、事业单位登记系统、中文域名管理系统。这些系统功能单一，主要侧重于单方面工作，关联性不强。可将以上系统整合，实行“一网通办”。在审核部门机构编制事项时，一同审核其事业单位法人信用及法人证书年度报告情况；在审核中文域名“三定”时，可根据单位性质加上政务或公益专用域名，提醒单位到期登记、到期更换法人证书等。从长远来讲，要从顶层设计入手，制定机构编制数据收集标准，明确收集范围，开发应用程序，设置管理权限等，收集内容包括机构、编制、人员情况以及部门历史沿革、“三定”文件、权责清单、审批事项等，甚至包含民政部门辖区人口、面积数据，财政部门的财政收入、工资水平，商务部门经济发展趋势数据等。在管理和应用权限上，实行省、市、县分级管理，实现跨地区、跨部门信息共享。对重要的基础数据、敏感信息实行严格保护，设置申请查询前置条件，利用“大数据+机构编制”模式推行机构编制管理服务。

3.组建部门间的协同办公平台。机构编制部门与纪检监察、组织、人社、审计、财政等部门虽然联系紧密，但部门之间存在信息壁垒现象，还未形成有力的协同办公的数据共享平台，制约了数据交换和信息共享。在同一层级，可将机构编制部门作为主体，整合纪检监察、组织、人社、财政等部门数据，按照信息管理范围或业务种类进行分类。如：纪检部门共享违纪减编人员信息，组织、人社部门共享进编人员信息。通过信息共享，加强部门之间机构编制业务的协同联动，促进机构编制工作高效发展。

4.机构编制管理数据平台要运维顺畅。制定平台运维制度，从机构编制部门到其他单位组织人事部门，要指定专人负责更新数据、电子监管和平台维护，设置相关权限，严禁私自修改、挪用相关数据，特别是单位机构、编制、职数、职务、职级发生调整的，要在自调整之日起短期内经分管领导审核确认后，完成数据调整更新，维护平台数据的准确性、时效性。部门单位要定期组织专人进行网上巡察。机构编制部门要结合日常管理，不定期进行随机抽查，将抽查结果交办相关单位，形成审批联动。

5.要强化数据分析功能。建议将机构编制系统信息化建设摆上重要议事日程，加速推进相关业务数据实时共享和综合管理平台升级换代，做大做强平台的模糊查询、分类汇总、实时统计、自动分析等功能。在评估部门用编、优化编制资源配置时，以部门权责清单数据、部门工作饱和度量化指标，人员编制类型、身份、年龄、性别、财政供养类型、技术职称类别等数据信息，包括人员岗位职责、法定职责等为基础，区分哪些是主要因素、哪些是次要因素，换算不同的系数指标，客观反映个人履职情况，确定工作饱和度和用编使用效益。在核定地区编制总量时，统筹考虑当地财政收入、辖区面积、人口数量、社会发展状况等，分等次和标准建立机构编制量化模型，为精准化用编提供数据支撑。