湖南省常德市委编办以开发区管理机构清理规范为契机，在有序完成各项“规定动作”的同时，对加强创新开发区管理体制、持续优化机构编制资源配置开展了深刻剖析，并就做好清理规范开发区管理机构“后半篇”文章研究提出合理化建议。

一、清理规范情况及存在的主要困难

清理规范后，常德市经国务院或省政府批准设立的开发区，均保留了管理机构设置，其原有内设机构、事业单位、派驻机构及领导职数均进行了调整规范和精简归并。但从开发区体制机制和机构编制管理上看，还存在以下问题和困难。

    一是社会事务管理职能的“剥”与“争”难界定。从开发区运行情况看，大部分开发区管理机构都或多或少承担了辖区的教育、民政保障、卫生健康、市场监管、综治维稳、城市管理、控违拆违等社会管理事务，且这些事务又与优化营商环境、推进项目建设、提升服务企业水平等息息相关，虽然此次清理规范已将综治维稳、文教卫体、防汛抗旱等社会事务调整由属地政府管理，但具体操作中难以简单界定职责属性、划定剥离边界，而履行这些职能要占用开发区大量的工作精力和人力资源，其应承担的聚焦产业发展、引领创新驱动、服务园区企业等经济管理职能相应被削弱，本就有限的机构编制资源难以满足开发区履责所需，社会管理服务效果不佳、经济建设动力不足等问题日益凸显，随之带来的开发区机构编制及人员不断膨胀且诉求不断增加的问题难以化解。同时，虽然大多数开发区未代管乡镇（街道），但实际工作中，新组建或处于建设发展扩张期的开发区，涉及大量的征地拆迁、项目建设、规划用地、控违拆违、企业登记、市场监管等事务，因不代管乡镇（街道）且放权赋权不足，与所在乡镇（街道）及市县相关职能部门协调联动、统筹衔接难度大、效率低。为提高工作组织领导和协调效能，这些开发区在大力争取赋予其相关社会事务管理权限，并极力要求代管所在乡镇（街道），这又明显与清理规范相关要求相违背。

二是编制化行政化的“去”与“保”难化解。随着省委“三高四新”战略的深入推进，开发区建成面积、入驻园区企业以及就业人员数量均呈大幅增长态势，而开发区管理机构现核定的编制数量已远远不能满足园区经济社会建设发展需要，在机构编制实行严格总量控制的政策背景下，市县编制部门根本没有调剂空间解决开发区日益增长的增编诉求，长期借调、临时聘用、混编混岗等违规问题长期存在且市县难以化解。同时，由于历史原因，开发区党工委、管委会机关虽然作为党委、政府的派出机构，但大部分使用开发区专项编制，且未被省里批准为参照公务员管理。清理规范后，开发区党工委、管委会机关人员编制如何执行公务员或参照公务员管理制度，开发区管理机构去行政化、去编制化，实行企业管理模式是否是今后改革方向等，市县难以把握。

三是区域产业布局的“统”与“分”难界定。清理规范后，常德市独立设置管理机构的开发区中，按类别分为高新区7家、经开区1家、产业开发区2家、农业科技园1家；按层级分为市级管理或市区共管3家、区县（市）共8家。从前述情况看，我市每个县（市）均设1家开发区，能较好统筹县域内产业布局，但县（市）开发区类型的同质化，可能会出现县域间无序竞争、产业重复布局等问题。同时，市级管理的国家级开发区之间如何科学合理划分功能定位、产业布局，市县管理的开发区之间如何统筹建设规划、优化功能布局、协同经济发展等也有待进一步研究确定。此外，清理规范后，明确副厅级园区管理机构为省委、省政府派出机构，委托市委、市政府管理；县（市）副处级园区管理机构相应为市委、市政府派出机构，委托县委、县政府管理，开发区管理机构履职履责的法律主体地位及责权划分如何认定，其经济社会管理权限如何界定、省市县三级事权如何下放等问题有待明确。

四是规范创新人员管理政策的“守”与“创”难把握。开发区作为市县经济社会建设发展的“主引擎、主力军”，如何理顺开发区党工委、管委会与市县党委、政府的权责划分和职责边界，是各级关注关心的重点问题，常德市也进行了有效探索实践，如：探索编内人员档案封存、岗位聘任的大部制改革模式，激发了干部干事创业热情；实行市区共管、以区为主管理的模式，在组建初期由区委书记兼任开发区党工委书记，切实加强了园区征地拆迁、项目建设高效推进的统筹协调效能。但由于清理规范后部分开发区科级领导职数大幅精简，消超任务大增且干部晋升空间压减，在一定程度上造成园区干部人心浮动、思想不稳。同时，由于领导干部兼任职务需相应占用领导职数资源等因素，区委书记不再兼任开发区党工委书记后，在园区建设发展涉及的经济社会事务协调推进上，带来了一定的滞阻。此外，为贯彻落实中央编办有关事业编制挖潜创新服务发展的部署要求，个别园区在事业单位探索实行了人员控制数管理，在一定程度上缓解了开发区大力引进人才而所需事业编制不足的矛盾，但如何与机构编制实名制管理衔接，以及与之配套的人事管理、职称评定、工资薪酬、社会保障等政策尚未明确，实际运行中还存在诸多政策障碍。

二、问题产生原因分析

    综合分析开发区机构编制管理中存在的问题，究其原因主要体现在以下几个方面。

    一是政策规定缺位。开发区的发展跟软环境建设，尤其是职能体系建设是密切相关的，虽然国家、省出台了一系列促进开发区建设发展的政策性文件，但开发区管理机构主体性质、地位和权限等，一直缺乏权威且明确的政策法律规定。高层次政策和法律法规的缺失，导致开发区行政管理主体地位无法确认，开发区管理机关虽然拥有市县经济社会管理权限，但由于法律法规和政策规定界定不明，一些开发区真正需要的经济事务管理权限难以下放到位，事权不匹配、权责不清晰以及主体地位不明确，导致管理体制不畅。

    二是功能定位不清。开发区管理机构代表当地党委、政府对园区实行统一领导、统一规划、统一管理，从实际运行情况看，由于对开发区职能定位的政策规定不明确、不具体，且园区经济建设与社会管理事务难以简单割裂等原因，使得园区在开展规划建设、招商引资、服务企业等“份内”工作的同时，还要花费大量精力担负辖区教科文卫、社保就业、社会治理等“份外”任务，市县与开发区职责边界不清、开发区主责主业界定模糊，导致职能定位不明确。

    三是行政倾向趋重。从开发区职能任务及履职履责情况看，开发区基本还是沿用行政管理体制和模式，市县职能部门在安排工作、检查考核、争资争项等方面，一般都要求开发区落实“属地管理”责任，开发区管理机构不得不应对大量的行政管理事务。同时，将开发区管理机构视同为行政事业单位实行的机构编制、职务职级、干部人事、绩效考核等管理制度，造成开发区行政化趋向严重，导致开发区提出机构设立、升格以及核增领导职数等要求越来越多。

    四是编制管理固化。开发区党工委、管委会机关及其所属事业单位一般分别使用开发区行政编制、专项编制或事业编制，是实行公务员管理还是参照公务员管理或按事业单位管理，各地操作模式不一。在开发区沿用行政事业单位的人员编制管理政策，由于对各类编制、人员管理要求不同，导致人员调整政策壁垒多，同工不同酬、管理不规范等问题日益凸显，不利于开发区统筹调配本就有限的人员编制力量。

    三、优化管理体制及机构编制资源配置的初步建议

    开发区的建设发展是各地实施创新驱动发展战略的关键环节，建议通过机构编制资源科学合理配置，切实促进开发区高质量发展，有效发挥示范引领和辐射带动作用。

一是完善管理体制。科学顺畅的管理体制是实现开发区高质量快速发展的基础，建议省级出台具体政策法规规定，进一步明确开发区行政管理法律主体地位，明确采取哪种形式赋予其在园区内履行当地党委、政府经济建设发展事务管理权限，并具体明确开发区与市县职能部门及园区所在乡镇（街道）的职责边界、权责划分。同时，突出对开发区考核的针对性，建议对开发区实行单独有效的绩效考核，主要围绕“五好”园区建设指标（即关键绩效指标）进行考核，适当减少社会事务性工作考核指标。

二是严格职能定位。贯彻落实国务院促进开发区改革和创新发展意见精神，建议省级出台具体实施意见，明确开发区坚持以产业发展为主，在充分赋予开发区经济建设服务职能的同时，逐渐剥离开发区承担社会管理服务职能，在省级层面明确开发区基本的权力清单、责任清单、行政执法事项清单和公共服务目录的基础上，鼓励各地因地制宜出台开发区特色清单，实行严格的开发区社会管理服务事项准入制度。

三是优化领导机制。开发区建设发展需要党委、政府的大力支持，具体工作中大量的经济社会管理事务需要职能部门、乡镇（街道）的协调配合，由开发区自行统筹推进难度大、事务多且效率低下，采取市县党委、政府负责人兼任开发区党工委书记的形式，能有效化解工作协调不顺问题，但由于领导干部兼任职务需相应占用领导职数资源，在实际操作上难以落实。建议省级出台干部配备政策或允许兼职不占地方党政职数，鼓励市县实行开发区党工委书记与地方党政领导相互兼职，考虑开发区建设发展中协调职能部门和乡镇（街道）需高位推动的实际，建议由市县党委、政府负责人兼任开发区党工委书记，所在乡镇（街道）党委书记兼任开发区管理机构副职且不占开发区领导职数，或明确其列席开发区党工委会议。

四是规范编制配置。在充分考虑开发区人员编制创新管理和各地机构编制总量的前提下，结合开发区面积、人口、产业发展、经济总量等因素，建议省级明确开发区管理机关核定编制标准，对开发区现有各级各类编制进行调整归并，精简规范开发区使用编制类别，并明确开发区党工委、管委会作为党委、政府派出机构，实行公务员制度或参照公务员管理，使用事业编制；如暂不能批准为参照公务员管理，考虑开发区党工委、管委会机关一直实行公务员管理的实际，为严格规范其编制管理并区别于一般事业编制，建议明确其仍使用开发区专项编制。同时，建议省级出台具体实施意见，赋予开发区人员编制管理自主权，允许开发区统筹使用各类编制资源或探索实行人员控制数管理。

五是创新人员管理。由于开发区没有相对独立的自主招聘权和人事管理权，且受行政事业单位招考招聘政策、干部人事管理体制和晋升渠道限制等因素影响，开发区存在急需人才难引进、现有人员难留住、优秀干部难晋升等问题。建议赋予开发区引进高层次人才的优先权，并扩大干部人事管理权，鼓励开发区采取“人员聘用制”，按照“双向选择、公开聘用、择优竞争”原则，突出竞争上岗、双向选择、能上能下。采取“待遇绩效制”，推行绩效工资，实行全员绩效考评，实现干部考核由“主观评价”向“量化考评”转变，薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。同时，建立健全开发区干部交流制度，选拔优秀干部到开发区工作的同时，拓宽开发区干部调整晋升通道，注重在开发区培养干部、发现干部、使用干部。