近年来，国务院和省人民政府相继出台了一系列推动开发区高质量、跨越式发展政策文件，市县机构编制部门应以此为契机，全面分析开发区体制机制及机构编制现状，深刻剖析滞阻开发区创新发展的矛盾问题，研究提出优化开发区机构职能体系的合理化建议，为深入实施创新引领开放崛起战略，加快推进产业园区转型升级高质量发展提供体制机制保障。

一、机构编制现状及存在的问题

常德市现有经批准设置的开发区9家，其中经国务院批准的2家，即：常德经济技术开发区、常德高新技术产业开发区，省人民政府批准的7家，具体为：津市高新技术产业开发区、桃源高新技术产业开发区、澧县高新技术产业开发区、汉寿高新技术产业开发区、临澧高新技术产业开发区、石门经济开发区、安乡工业集中区（以下分别简称经开区、高新区、工业区），均设置了党工委、管委会，实行党政合一、一套班子、两块牌子方式运作。从实际运行情况看，还存在以下问题。

1.职能定位不明确。从开发区运行情况看，目前除常德高新区、安乡工业区外，其他大部分开发区管理机构都或多或少承担了辖区的教育、民政保障、文化旅游、卫生健康、脱贫攻坚、防汛抗旱、市场监管、综治维稳等社会管理事务，履行这些职能要占用开发区管理机构大量的工作精力和人力资源，开发区本应承担的聚焦产业发展、引领创新驱动、服务园区企业等经济管理职能相应被削弱，本就有限的机构编制资源难以满足开发区履行主责主业需要，社会管理服务效果不佳、经济建设动力不够等问题日益凸显，随之带来的开发区机构编制及人员不断膨胀且诉求不断增加的问题难以化解。此外，市县两级在赋予开发区经济社会管理事权上，还普遍存在下放形式不一、赋予事权不一、赋权不充分等问题。

2.管理体制不一致。由于缺乏统一规范的各类开发区管理体制政策规定，形成了管理体制的差异化，有的开发区管理机构为市级党委政府派出机关、有的是市级党委政府派出机关但委托所在地县级党委政府管理、有的是县级党委政府派出机关或设置为政府直属事业单位，造成开发区法律主体地位的不一致，在开发区经济社会管理事权下放以及权责划分上带来滞阻，不利于开发区依法依规履职。此外，各类开发区代管辖区乡镇（街道）的体制不一，在实际工作中，新组建或规模正在扩张的开发区，由于征地拆迁、项目建设、规划用地、企业登记、市场监管等任务繁多，因不代管乡镇（街道）且放权赋权不足，与所在乡镇（街道）及市县相关职能部门协调衔接难度较大，在一定程度上影响了开发区产业发展效能。而园区规模基本成型且代管了乡镇（街道）的开发区，又要花费大量的人力、物力、财力去应对日益繁复的基层社会管理事务，分散了开发区聚焦主责主业的有限精力。

3.机构设置不规范。由于开发区机构编制管理相关政策规定尚未更新，各开发区管理机构的内设机构、直属事业单位以及市县职能部门派驻机构等设置形式和数量均存在差异，开发区内设机构设置多的有十多个、少的只有4个左右，开发区所属事业单位多的有二十多个、少的只有2个左右。随着开发区规模的不断扩大、入园企业的不断增多以及经济社会管理服务要求的不断提高，开发区现有机构设置难以满足新形势下园区招商引资、项目推进、企业服务、生态环保、安全生产等工作需要，面对市县党委、政府以及开发区不断提出的新设机构诉求，编制部门疲于应对且难以解决。此外，由于缺乏开发区机构规范设置的政策依据，开发区机构具体设置、数量、级别及核定领导职数等难以统筹规范，横向攀比现象较为突出。

4.核定编制不合理。随着我市“开发强市、产业立市”战略的深入推进，开发区建成面积、入驻园区企业以及就业人员数量均呈大幅增长态势，而核定的开发区管理机构编制已远远不能满足其经济社会建设发展需要，在机构编制实行严格总量控制的政策背景下，市县编制部门根本没有调剂空间解决开发区日益增长的增编诉求，长期借调、临时聘用、混编混岗等违规问题长期存在且难以化解。同时，为贯彻落实中央编办提出的地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见精神，在个别开发区新组建事业单位探索实行了人员控制数管理，在一定程度上缓解了开发区人才引进而所需事业编制不足的矛盾，但人员控制数管理如何与机构编制实名制管理衔接，以及与之配套的人事管理、职称评定、工资薪酬、社会保障等政策尚未明确，实际运行中还存在诸多政策障碍。

二、问题成因剖析

综合分析我市开发区机构编制管理中存在的问题，究其原因主要体现在以下几个方面。

1.政策规定缺位。开发区的发展跟软环境建设，尤其是职能体系建设是密切相关的，虽然国家、省出台了一系列促进开发区建设发展的政策性文件，但开发区管理机构主体性质、地位和权限，一直缺乏权威且明确的政策法律规定。高层次政策和法律法规的缺失，导致开发区行政管理主体地位无法确认，开发区管理机关虽然拥有市县经济社会管理权限，但由于法律法规和政策规定界定不明，一些开发区真正需要的经济事务管理权限难以下放到位，事权不匹配、权责不清晰以及主体地位不明确，导致管理体制不畅。

2.功能定位不清。开发区管理机构代表当地党委、政府对园区实行统一领导、统一规划、统一管理，从实际运行情况看，由于对开发区职能定位的政策规定不明确、不具体，且园区经济建设与社会管理事务难以简单割裂等原因，使得园区在开展规划建设、招商引资、服务企业等“份内”工作的同时，还要花费大量精力担负辖区教科文卫、社保就业、社会治理等“份外”任务，市县与开发区职责边界不清、开发区主责主业界定模糊，导致职能定位不明确。

3.行政倾向趋重。从开发区职能任务及履职履责情况看，开发区基本还是沿用市县行政管理体制和模式，市县职能部门在安排工作、检查考核、争资争项等方面，一般都要求开发区落实“属地管理”责任，开发区管理机构不得不应对大量的行政管理事务。同时，将开发区管理机构视同为行政事业单位实行的机构编制、职务职级、干部人事、绩效考核等管理制度，造成开发区行政化趋向严重，导致开发区提出机构设立、升格以及核增领导职数等要求越来越多。

4.编制管理固化。开发区管理机构及其所属事业单位分别使用不同类型的编制，因管理体制调整、历史遗留等多种原因，个别开发区还核定不同类型、不同层级、不同性质的多种编制，在开发区沿用行政事业单位的人员编制管理政策，由于对各类编制的管理和人员身份要求不同，导致人员调整政策壁垒多、同工不同酬、管理不规范等问题日益凸显，不利于开发区统筹调配本就有限的人员编制力量。

三、化解问题的粗浅建议

开发区的建设发展是各地实施创新驱动发展战略的关键环节，建议通过机构编制资源科学合理配置，切实促进开发区高质量发展，有效发挥示范引领和辐射带动作用。

1.完善管理体制。科学顺畅的管理体制是实现开发区高质量快速发展的基础，建议省级出台具体政策法规规定，进一步明确开发区行政管理法律主体地位，可采取委托或授权形式，在园区内履行当地党委、政府的经济管理事务管理权限，并具体明确开发区与市县职能部门及园区所在乡镇（街道）的职责边界、权责划分。

2.严格职能定位。贯彻落实国务院促进开发区改革和创新发展意见精神，制定具体实施意见，明确开发区坚持以产业发展为主，在充分赋予开发区经济建设服务职能的同时，逐渐剥离开发区承担社会管理服务职能，在省级层面明确开发区基本的权力清单、责任清单、行政执法事项清单和公共服务目录的基础上，鼓励各地因地制宜出台开发区特色清单，实行严格的开发区社会管理服务事项准入制度。

3.规范机构设置。针对开发区横向攀比、机构膨胀等问题，出台开发区党工委（管委会）机关工作机构、直属机构以及事业单位、市县部门派驻园区机构的设置数量、范围、规格以及核定领导职数标准等具体规定，并统筹推进园区相对集中行政许可权、行政执法权改革，在开发区组建行政审批、综合行政执法机构，实现“一枚印章管审批、一支队伍管执法”，以利于市县开发区管理机构的统筹规范管理。

4.创新编制管理。在充分考虑开发区人员编制创新管理和各地机构编制总量实际的前提下，结合开发区面积、人口、产业发展、经济总量等因素，出台开发区管理机关核定编制标准，对开发区现有各级各类编制进行调整归并，精简规范开发区使用编制类别。同时，赋予开发区人员编制管理自主权，允许在开发区统筹使用各类编制资源或探索实行人员控制数管理，支持条件成熟的开发区，在封存现有行政事业单位在编人员身份、职务职级、岗位职称等机构编制和干部人事档案的基础上，打破原有人员编制管理模式，探索推行全员聘任制，实行企业化薪酬管理制度，切实提升干事创业积极性。