议事协调机构，是指党委或政府为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨机构、部门或地区的组织协调机构。它成员单位多，规格高，往往由一级党委或政府设立，领导一般由各级党政一把手或分管领导任正职，各职能部门主要领导任副职或成员。名称通常叫做某某领导小组，有的也称作办公室、联席会议、指挥部、委员会等等。长期以来，议事协调机构并未纳入机构编制管理范畴，但又与机构编制管理息息相关。历史上，机构编制部门曾多次牵头或参与议事协调机构的清理工作，2013年根据中央、省市关于改进工作作风密切联系群众的有关规定，我市对议事协调机构再次进行了全面清理，将各类临时机构和议事协调机构进行调整撤并，合并精简后仅保留市级议事协调机构122个。自2014年起，根据《关于印发〈市级议事协调机构管理办法〉的通知》（常办发〔2014〕7号）文件，我市议事协调机构的设立需由机构编制部门负责审核，笔者在具体管理工作中，就有关问题进行了一些思考，在此提出不成熟的意见，仅供参考。

　　一、议事协调机构管理中存在的问题

　　议事协调机构是行政组织在适应、改造不断变化的行政环境中对常设机构的有益补充，但由于其设置是以地方政府及部门因地制宜自主设置为前提，设置过程中有相当的灵活性，各种议事协调机构及其办事机构越来越多，甚至从上至下每接到一项新的行政任务，相关工作部门就要相应地成立一个领导小组，有些“领导小组”之设立纯属“形象工程、面子工程 ”，主要是为了向上级领导表明其重视程度，而对行政目标的实现作用不大，结果是机构重叠、工作相互推诿扯皮，降低了工作效率。我们承认议事协调机构具有合理性、必要性的同时，也必须高度重视它的负面影响，它在实践中已经显现出以下弊端：

　　1.流程模糊，“入口”把关不严

　　在议事协调机构的设置上，由于我国目前机构编制管理还未立法，而立法的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也并未涉及关于议事协调机构的相关管理。虽然常德市于2014年印发了《市级议事协调机构管理办法》，明确设立议事协调机构，要向机构编制部门提出书面申请，但多数议事协调机构设立时往往先由设立部门提交了市委常委会议或市政府常务会议审议，再报市委编委办研究，机构编制部门没有起到前置审批的作用，其发言权也十分有限，有的议事协调机构甚至没有经过机构编制部门下发审批意见就正式发文成立，不仅违背了《市级议事协调机构管理办法》，也缺少设立机构之前的必要性和科学性论证。

　　对议事协调机构设置“入口”把关不严的后果，就是目前在各级党政机关中各种名目的“领导小组”、“委员会”、“办公室”等议事协调机构的数量过多，不仅加剧了机构编制的压力，而且还衍生了一系列负面效应。议事协调机构的领导成员都是党政机关中分管相关领域的主要负责人，在实际工作中许多领导一般要兼任几个甚至十几个“某某领导小组组长”、“某某委员会主任”、“某某办公室主任”等职务，据统计，我市市委书记、市长分别承担了14个和32个议事协调机构组长职务，一年要参加数十次相关会议，许多通过日常工作会议就完全可以研究解决的问题，也要经议事协调机构的会议研究一番，兼职过多、开会过多占用了他们处理日常工作的时间，分散了抓主要工作的精力，影响到本职工作的开展。

　　2.定位含混，运行随意度过高

　　由于议事协调机构在成立时，对于其具体要履行哪些职能，如何界定和划分议事协调机构和正式序列机构的权责关系，机构日常工作程序及其法律效应，机构构成人员的数量、职责、奖惩，机构的存续时间等都没有法律依据和制度保证。因而议事协调机构的运行通常是按惯例或经验来操作。同时因为议事协调机构的负责人多由主要党政领导人担任，它的权力大、权威性强，加上制度约束和监督机制的缺乏，导致议事协调机构的运作方式随意性很大，运行起来不规范。一方面，议事协调机构与正式序列机构的关系不明，会打乱正常的管理层次，增加不必要的办事程序和手续，影响工作效率。另一方面，议事协调机构在运行过程中可以统一行使各成员部门业务范围内的行政权力，但在执行过程中，也不排除会出现违法行政的可能。然而由于议事协调机构本身并不具备行政主体资格，在行政诉讼中不能作为被告方，权益受到侵害的相对方只能将所有参与单位作为共同被告，无法具体明晰责任方，构成议事协调机构的众多成员部门，表面上是共同负责，实际上却变成了“共同不负责”，因而在履行赔偿义务时各个部门不免会相互推诿，抑或出现法院以议事协调机构无行政主体资格以及作为行政赔偿义务机构的资格为由，对行政相对方的起诉不予立案的情况。这些都不利于行政相对方维护自己的合法权益。

　　3.手段欠缺，监督制约机制有待健全。

　　当前，议事协调机构基本上处在监督的盲区，虽有文件明确我市的机构编制管理机关应加强对议事协调机构的管理，但机构编制部门往往处于心有余而力不足的地位，一方面受制于工作人员限制，机构编制部门还未成立专门的议事协调机构管理科室，承担审批职责的市直科也有大量其他工作需要处理，目前，对我市的议事协调机构也仅仅是建立了议事机构管理台账，没有形成制约化的动态管理机制；且我市的议事协调机构数量不少，要对其一一监管也有不少难度。另一方面，议事协调机构既无上级主管部门对其直接进行督导，也不对各级权力机关具体负责，尤其是临时存在的一些议事协调机构，其组成人员也不免有“临时”观念，为一些人利用职权实施违规行为提供了可能。

　　4.撤销留痕，“出口”管理需要规范。

　　与对议事协调机构的“入口”控制不严类似，对它们在 “出口”上的管理也很不规范。绝大多数的议事协调机构既然为承担阶段性、临时性的任务而设置，那么它们也必然要经历工作完成、机构随之撤销的程序。议事协调机构在成立时全是经由党政机关的“机构成立通知”而设置的，当其被撤销时也是如此，即同样经由“机构撤销通知”，通常是数个或数十个“领导小组”、“委员会”、“办公室”等被集中清理、撤并。但这种通知发文并不具备法律条文的强制性，再加上监督体系的不健全，因此对于议事协调机构的相关撤并措施在事实上的效果并不佳。首先这些“机构撤销通知”中的内容过于简单，仅说明了哪些议事协调机构被撤销、合并，对于议事协调机构消失后遗留下来的人财物如何具体处置没有涉及，而是留给牵头部门和办事机构自行处理；其次，由于对撤销的规定是否得到执行缺乏监督，造成议事协调机构尤其是所属的办事机构并未按照规定解散而继续存在的局面，有时出现议事协调机构已被撤销，而其办事机构却还在“正常”地开展工作，仍行使着原有的一些权力。

　　二、议事协调机构管理的对策

　　1.完善制度化管理。

　　对议事协调机构的运行进行全面优化，首先需要完善机构管理的制度化。一是要明确议事协调机构的法律地位，组织法、机构编制法、行政诉讼法中体现对议事协调机构的相关规定。待各种条件成熟后，再通过修改“组织法”、“机构设置和编制管理条例”或出台专门的机构编制管理法，以实现对议事协调机构的管理的全面法定化和制度化。

　　2.严格把关设立审批程序。

　　严格落实中央至地方各级议事协调机构设置的审批程序，机构编制部门要按照精简、统一、高效和权责一致的原则，认真履行审核职责。在设置的程序上，由承担议事协调机构日常工作的部门在分别征求拟任领导以及成员单位意见后，向机构编制管理部门提出书面申请，待机构编制管理部门提出审核意见后，按程序报市委常委会或市政府常务会议审批，再由市委办、市政府办分别按程序发文公布。

　　3.健全监督体系。

　　对议事协调机构的监督要从多点出发、各方面推进。首先，要强化行政问责制，明确议事协调机构的监管主体和落实主要责任方。议事协调机构一般都是由众多职能部门抽调人员组合而成，各职能机关都负有部分监管责任。对于因“兼而不管”所带来的问题与失误，必须追究其相关领导的责任，以避免出现“谁都能管，谁也不负责”的法不责众状态。其次，扩大社会公众尤其是媒体监督。社会舆论惯常于将目光放在正式序列机构上面，对议事协调机构这种不太引人注目的机构在多数情况下注意不到，导致这方面的监督跟进得不够及时。因此，为健全对议事协调机构的监督机制，还要加强社会舆论对议事协调机构的监督参与程度和力度，鼓励公民参与其中，保障社会公众的民主监督权益。

　　三、关于议事协调机构未来发展的思考

　　议事协调机构的未来定位，在我看来，应该是逐步从一个“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。议事协调机构实质上只是一个半实体性机构，本来就不具备作为一个完整组织机构的所有相关要素。议事协调机构首先不具有一般性组织机构所需的相关要件，它并不进入各级政府机构的正式序列，不被列入政府机构名录；它既不挂牌子，也不单独确定人员编制，不核拨经费，不确定机构规格。其次，议事协调机构并无常规性的工作职责，一般只是在每一年的几个固定时间段，以召开会议、报告或检查工作等形式开展活动，平时则处于“休眠”状态。随着越来越多的议事协调机构在设置的过程中逐步不再设置办事机构，它会渐渐失去作为机构的现有实体性要件，越来越走向虚置化。议事协调机构在将来应更多地作为一种管理“机制”而存在，逐渐发展为一种“议事、协调机制”而不再是一个 “议事、协调机构”。作为一种“议事协调机制”，其具体内涵可初步设计为如下几个方面：在建设完备的相关制度的平台上，组织成员构成趋向小型化和多元化，根据自身职责特点将其分类，只吸收相关性较强的部门成员参加，增加政策研究、咨询专家等外部力量的比重，不下设办事部门，组织架构逐步走向扁平化。另外对议事协调机构的具体名称也要重新设计。当前的如 “领导小组”、“委员会”等称谓并不恰当，明显带有“机构”的意味，事实上“名”不副“实”；在未来应多采用“联席会议”、“协调会议”、“紧急会议”等名词来结尾，才能称其为一种机制，这同时也是对实际情况的真实体现。

                                                                                  （市直科供稿）