转自《常德通讯》第11期

    今年5月1日，国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称《条例》）全面施行。这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，标志着地方机构编制管理已经步入法制化轨道。我们应充分认识其颁布实施的重大意义，认真贯彻落实《条例》规定，进一步加强和完善机构编制管理，为全面建设和谐常德提供体制机制和机构编制保障。

　　一、充分认识《条例》颁布的重大意义

  机构编制管理是加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项重要基础性工作。《条例》的颁布实施集中体现了党中央、国务院和中央编委关于加强机构编制管理，严格控制机构编制的一系列指示精神，明确了解决机构编制工作存在的问题的政策措施。《条例》的颁布实施，必将对我国地方机构编制管理和整个行政管理体制产生深远的影响。

  （一）《条例》颁布实施有利于规范机构编制管理

长期以来，由于缺乏系统的地方机构编制法规，导致地方机构设置和编制管理中很多时候是凭经验办事，自由裁量权大，《条例》着眼于规范机构编制管理的基本秩序，在机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、责任追究等方面作出了明确的规定，这些规定，为进一步加强和完善机构编制管理工作提供了政策依据、法律依据和制度保障。它的出台将是当前和今后一个时期加强和完善机构编制管理工作的重要依据，有利于推进机构编制管理的规范化。

（二）《条例》颁布实施有利于推进政府职能的转变

转变政府职能，优化职能配置、机构设置、编制配备，是机构编制管理一项重要工作，是构建行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的一项重要内容。党的十六大以来，中央对转变政府职能提出了新要求，《条例》以法规的形式明确界定了地方各级人民政府的机构设置和机构编制管理行为，如要求地方政府机构应该以职责为基础实行综合设置，对职能相近或相同的机构原则上由一个机构承担，这些为我们积极推行行政管理体制改革，更加科学合理配置执政资源、加强政府自身建设提供了强有力的制度保证，为转变政府职能创造了条件。

（三）《条例》颁布实施有利于地方政府法制化建设

法治政府的前提和基础是有法可依。今年中央首次出台全国统一的行政法规，规范地方政府的机构设置和编制管理，是中央对地方的立规之举，《条例》的颁布实施填补了五十多年来我国地方机构编制管理的法律立法空白，使地方各级人民政府的机构编制管理有法可依。《条例》对各级人民政府的行政行为进行了严格规范，对违法行为的处罚进行了明确规定，有利于减少地方政府在机构编制管理方面的随意性和人治色彩。对我市来说，《条例》的颁布实施必将推动依法治市的进程，加快法制常德的建设。

（四）《条例》颁布实施有利于巩固机构改革成果

新中国成立以来，我国地方政府经历了多次政府机构改革，每次主要都是针对当时机构和人员的膨胀进行的，但每次改革都没有走出“精简---膨胀---再精简---再膨胀”的怪圈，导致这种循环的原因有很多，但不容忽视的一个重要的原因没有将地方机构编制管理纳入法制化轨道，没有用法律手段巩固机构改革成果。《条例》的出台吸收了历次地方机构改革的经验，提出了用财政和法律手段约束政府机构的无序设立和人员的任意膨胀，有利于克服精简后又膨胀的现象，有利于机构改革成果的巩固。

二、深入学习，准确把握《条例》的精神实质

《条例》的内容丰富，涉及机构编制管理的各个方面，贯彻学习《条例》，必须准确把握其精神实质。

（一）明确了机构编制管理的基本原则

为规范机构编制管理，《条例》确立了地方政府机构设置和编制管理的基本原则。主要包括：一是精简效能的原则。这一原则对于提高工作质量和政府效能，避免和克服官僚主义有积极影响。二是统一领导分级管理原则。这一原则具体划分了中央和地方政府机构编制管理权限。三是不得干预的原则。《条例》规定县级以上政府行政机构不得干预下级人民政府的机构设置和人员编制，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的机构。四是明确了相互约束原则。《条例》规定，县级以上人民政府应该建立机构编制、人员工资和财政预算的相互配合机制，对于擅自增加内设机构和超编制乱进人，不得核拨财政资金或挪用其他资金安排其经费等。

（二）明确了编制管理的具体规定

为全面提高机构编制的规范化、制度化管理化水平，《条例》对编制管理进行了具体规定。主要包括：一是规定了行政与事业编制使用的基本要求。《条例》明确规定地方各级人民政府行政机关使用行政编制、事业单位使用事业编制，不能混用、挤占、挪用或自定其他类别编制，行政编制总额由国务院批准等。这表明，编制管理和使用将更加严格，编制性质界线将更加清晰。二是规定特定行政机构编制实行专项编制。三是规定议事协调机构不能单独核定编制。对于议事协调机构所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。四是要求建立机构编制定期评估机制，将评估结果作为调整机构编制的参考依据。五是依法规定县级以上政府的机构编制管理机关应该接受社会监督。

（三）明确了机构设置的具体要求

对地方行政机构设置问题，《条例》明确规定，地方各级人民政府的机构应以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简。一是对地方政府机构的设立、撤消、合并或者变更规格、名称，《条例》明确规定由本级人民政府提出方案，经上级人民政府机构编制部门审核后，报上级人民政府批准。二是严格控制议事协调机构的设立，除中央和省规定外，凡可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决的，一律不再新设立议事协调机构；新设立的议事协调机构一律不单独设立办事机构，不单独确定编制（包括行政编制和事业编制）；为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。三是要求机构设置保持相对稳定，对职责相近或相同的机构，原则上由一个机构承担。

（四）明确了机构编制纪律

规范机构编制管理行为，必须严肃机构编制纪律。《条例》不仅从正面确立了机构编制管理的基本原则、基本制度等，同时还第一次以行政法的形式明确规定了机构编制纪律，对擅自调整机构设置、超编进人、超职数配备领导干部、违规干预下级机构设置和编制配备以及机构编制管理部门工作人员的违规办事等八类违规行为，有针对性地规定了相应的惩处措施和必须承担的法律责任。《条例》明确要求各级机构编制部门会同监察部门要对机构编制的执行情况进行监督检查，对于违反机构编制管理规定的行为，由机构编制部门给予通报批评，并责令限期改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

三、明确任务，切实把《条例》的规定要求落到实处

　　近年来，常德市委、政府和编委高度重视机构编制管理工作，并采取切实措施加强机构编制管理。自2000年以来，常德市委、政府和编委先后印发了7个机构编制管理的规范性文件，加强了机构编制管理、严肃了机构编制纪律、严格控制了机构编制和实有人员增长，同时建立了《机构编制管理证》制度、空编增人报批制度、“12310”举报电话制度、全市行政事业单位人员编制电子台帐、编制与预算挂钩制度、与相关部门配套约束制约等机构编制管理制度，坚持了总量调控，取得明显成效，为常德的经济建设和社会发展提供了机构编制保障。

　　各区县党委、政府和编委也制定了有关加强机构编制管理、严肃机构编制纪律的文件及规章制度。全市机构编制管理工作正走上制度化、规范化的轨道。但是，目前我市机构编制管理仍然存在着一些与新形势新任务不相适应的问题，比如：有的地方对机构编制管理工作的重要性还认识不足，领导不够有力；机构编制管理的创新不够，缺乏有效制约手段；在机构编制管理工作中还存在重审批轻监管等现象。这些问题必须引起我们的高度重视，采取有力措施，在今后工作中认真加以解决。贯彻落实《条例》，我们要重点做好七个方面的工作。

（一）积极开展《条例》宣传活动

为抓好《条例》的贯彻落实，我们应充分利用宣传媒介和宣传手段，及时、广泛、深入地宣传《条例》。要大力宣传《条例》的基本精神、主要内容和机构编制管理的各项制度、规定，使全社会尤其是各县区（市）、市直各部门的领导和工作人员了解掌握，增强依法行政、依法管理的观念，切实提高机构编制管理工作的法制化水平，为加强机构编制管理营造良好的环境。与此同时，要不断提高全市广大干部职工和人民群众的机构编制法制意识，鼓励和支持社会各界对机构编制工作进行监督，营造机构编制依法、依规管理的良好氛围。

 (二)坚持机构编制的集中统一管理

　　《条例》对各级党委、政府包括机构编制部门的审批权限作了重申和明确，因此我们要认真落实这些要求和规定，在全市范围内坚持机构编制的集中统一管理：凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项；全市各地各部门向党委、政府直接提交研究的事项，一般不要涉及机构编制问题，如确需提交党委、政府研究，属于机构编制问题的，须事先经机构编制部门研究同意，凡未经机构编制部门研究，各级党委常委会议和政府常务会议不研究，党委、政府领导不签批具体意见；全市各地在制定规范性文件和起草领导讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见；市级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，配备或增加编制，确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限由机构编制部门专项办理。同时，要充分挖掘现有机构编制的潜力，做好总额内的调剂工作，内部调剂确实有困难需要增加机构编制的，必须按照规定的审批权限和审批程序办理；全市各级党委、政府要高度重视机构编制工作，进一步强化机构编制法制意识，充分认识加强机构编制管理工作的重要性和迫切性，确立“编制就是法律”、“机构编制管理必须从严”的观念，实行“三个一”原则，切实维护机构编制工作的严肃性。

　　(三)加强和规范事业单位机构编制管理

　　对事业单位机构编制工作，《条例》提出了加强和规范管理的新要求，强化了市级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责。今后我们要把加强和规范事业单位机构编制管理作为工作的重点，严格机构编制管理权限和审批程序，加强全市机构编制宏观管理和总量控制，保持事业单位合理规模，实现与我市经济建设和社会事业的协调发展。

　　(四)逐步纠正混用编制和自定编制问题

　　《条例》对地方各级人民政府行政和事业编制使用范围等情况做了明确规定，我们今后将结合全市编制管理实际情况要按照要求认真检查，对存在的问题逐步加以纠正。绝不允许再出现新的自定编制和混用编制等违规情况，这是一条严肃的纪律，必须不折不扣地坚决执行。

　　(五)完善机构编制管理的协调配合制约机制

　　完善协调配合制约机制，是加强机构编制管理的重要措施。做好机构编制的管理和控制工作，需要有关部门的支持和配合，在这方面，我市已经进行了一些探索，积累了一些成功的经验，初步建立了以机构编制为基础的部门间配合约束机制，对机构编制实行实名制管理，设立了机构编制台帐、控编通知单以及机构编制电子化管理平台；加强与财政部门的协作关系等，得到了中央、省编委的肯定与好评，我们要继续完善、发展和提高。今后市县两级机构编制部门要与相关部门密切配合，各司其职，形成机构编制管理的合力。组织、人事、财政等相关部门要大力支持和配合机构编制工作，与机构编制部门共同建立和完善加强机构编制管理的协调配合制约机制，形成协调联动、齐抓共管、共同把关的格局。重点是建立财政预算和进人的约束机制。组织部门配备干部，人事部门调配人员和核定工资，财政部门按人头预算和核拨经费，一定要控制在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制及领导职数范围内，不得有任何形式的突破。对超编进入的人员，组织（人事）部门不得办理录用、聘用（任）、调任手续、核定工资，财政部门不得纳入统发工资范围，劳动保障部门不得办理社会保障等手续。对擅自增设的机构，财政部门不得纳入政府预算范围、核拨经费，银行不得开设账户。

（六）积极推进编制实名制管理

贯彻落实《条例》必须因地制宜、不断创新，把各项规定落实到机构编制管理中去，目前我市要大力推行机构编制实名制管理，把经过审批的机构、编制和实有机构、人员一一对应，在此基础上严格人员上下编手续，切实解决机构编制管理中出现的问题。要通过实名制管理，从源头上确保我市乡镇编制和财政人员在“十一五”期间只减不增，与此同时，要适时出台符合我市实际的机构编制管理办法，积极探索机构编制责任审计制，将各地贯彻落实《条例》的情况与其政绩评价挂钩，将绩效评估与机构设置和编制管理紧密结合起来，确保我市机构编制工作再上新台阶。

　　 (七)加强机构编制监督检查工作

为保证《条例》的贯彻实施，切实维护《条例》的严肃性和权威性，加大机构编制监督检查力度，今年2月13日，中央编办与监察部联合印发了与《条例》配套的《机构编制监督检查暂行规定》。《暂行规定》明确了机构编制监督检查的方式方法和程序，机构编制监督检查的依据、适用范围、内容及处理措施。《暂行规定》的出台，对于推动机构编制监督检查工作的深入开展，进一步严肃机构编制纪律，切实维护机构编制管理的法律效力，加强机构编制管理，推进行政管理体制改革，都具有十分重要的意义。当前和今后一个时期，全市各地要把贯彻落实《条例》工作，作为机构编制监督检查的主要任务，通过健全监督检查机构与队伍，完善监督程序与手段，通过进一步建立健全对违反机构编制纪律问题的举报受理制度，加强“12310”机构编制监督举报电话和群众来信来访的受理工作，不断加大机构编制的监督检查力度，把监督检查工作作为一项日常业务深入持久地开展下去，实现机构编制监督检查的制度化、经常化。逐步建立机构编制公开制度，对不涉及国家秘密的机构编制及其执行情况，要通过网络媒体等有效形式向本单位工作人员或社会公开，接受监督。全市纪检监察、组织、人事、财政、审计等部门要密切协作，应当按照各自的职责，配合机构编制管理部门加强对机构编制的监督检查，对违反《条例》的做法，要坚决纠正，依法依纪处理，共同维护机构编制纪律的严肃性。为和谐常德的构建提供体制和机制保障。（中共常德市委编委办）