2007年10月29日    转自《中国机构网》

    机构编制管理是政府管理的重要组成部分，理顺机构编制管理是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要一环。在机构编制管理的决策、执行、监督与反馈等流程中，执行与监督环节是管住机构编制的关键。历史和现状表明：超编、混编、吃“空饷”、底数不清等问题均发生在机构编制执行与监督环节；控制机构、编制和实有人员增长是地方政府的重要职责，因而一种新的工作机制“机构编制实名制”应运而生。机构编制实名制是为了控制机构、编制和实有人员膨胀、落实机构编制管理方针政策而采取的一种核准使用机构编制的管理方法。机构编制实名制是联系执行和监督的桥梁与纽带，它把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来，使机构编制变得“实在”，也使机构编制管理部门处境由被动变主动。创新机构编制实名制管理，正是为了夯实机构编制的执行与监督，使整个机构编制管理工作走上良性轨道。实践中，它以部门协调配合为前提，以《机构编制管理证（卡）》或《机构编制管理手册》为载体，以经审批的机构、编制和实有机构、实有人员一一对应为手段，达到对机构编制的行之有效的监督作用。

    目前机构编制实名制较普遍采用以下三种操作办法：

    一是以《机构编制管理手册》为依托的机构编制实名制管理模式。《机构编制管理手册》记录机构名称、机构性质、机构规格、主要职能、内设机构、人员编制、领导职数、实有人员信息等，当出现机构设立、合并或撤销，编制变更、人员调动等情况时，相应机构或用人单位需到机构编制部门办理变更手续。

    二是以《机构编制管理证（卡）》为载体的机构编制实名制管理模式。这一管理模式进一步明确了当《机构编制管理证（卡）》所列内容发生变化时，持证单位办理相关手续的具体流程。比如新增人员，用人单位如果不先到机构编制部门办理编制核准和入编手续，人事部门不予审批工资，财政部门不予核拨人员经费和统发工资，劳动和社会保障部门不予办理社会保障等。

    三是实行财政与编制公开模式。建立机构编制监督管理信息网，定编定岗到人，将行政事业编制、机构设置、人员结构、工资人员名单等在网上公布，接受社会公众监督。与此同时，将编制号、档案号、身份证号锁定在财政供养人员名单中，使机构编制监督管理工作公开透明，杜绝违规操作。

    这三种模式都有效地借助财政、组织人事、劳动保障等部门的密切配合，形成一条清晰的工作链条，加强了对编制的执行和监督，收到了一定的实效。但根据笔者工作实践的情况来看，上述三种模式都属简单的、程式化的“机构编制实名制”管理办法，在摸清家底方面有较强的作用、对控制超编进人有一定的积极作用。但对混岗、“吃空饷”以及编制自身膨胀方面却缺乏约束力。

    要达到更好的宏观调控效果，机构编制实名制还要在“实”字上下功夫。要做到“实”，先要让编制“动”，即对编制实行总量动态控制。顾名思义：“总量控制”是机构编制实行限额管理；“动态控制”是对其进行适当的动态调控。就总量管理而言，首先应确定几个因素作为生成机构编制总量的依据。根据地方实情和管理实践，优先考虑当地生产总值、人口、财政收入、面积、行政区划等因素，确定一个综合系数以配置各地的编制总量；特别是事业编制具有一定的灵活性，既受制于事业自身的发展，又与地方的经济社会发展水平紧密相关，因此，可以优先考虑财政收入、人口、面积以及事业发展的需要等因素，以确定符合当地实情的事业编制总量。就动态调控而言，应根据当地经济社会发展程度区别对待，对不同时期的机构在编制总量配置上要体现其职、责、权的变动情况。在总量管理的前提下，根据经济社会发展的需要和职能变化状况，对需要弱化或取消职能的机构，要稳步减少编制甚至撤销机构；对需要强化或新增职能的机构，要在总量控制范围内适当增加编制，整合资源，挖掘潜力。总之，动态调控就是不断调适，找到最适合的机构编制规模。在总量动态控制的大前提下，机构编制实名制的“实”，就是把相对静态的编制数与动态的实有人员一一对应，既要确保动态控制不会变成“只增不减”的“单向动态”，又要确保人员流动方向合理，还要充分挖掘工作人员潜力、切实降低人力资源浪费，完全可以考虑在本区域范围内中实行“人随事转”、“编随人转”的管理模式。一个部门职能扩展了、业务量加大了，他们可以超原来的编制限额进人，而新增的编制来源于新进人员带来的编制（当然，前提是所进人员来自当地区域、同一编制序列）。

    历来编制和人员都是增易减难，要化解在“减”上产生的矛盾，还要在现有编制执行办法上进行改革。凡难事不妨以“逆向思维”来寻找突破。首先，确定部门编制数应按“最低限额”核定，而不是“最高限额”核定，比如：一个需要财务独立核算的单位，确定其人员编制限额应当以2名（会计1名、出纳1名）为“最低限额”，财务外的工作可以要求他们一人多岗来承担。其次，进人程序采取先落实人选，再解决编制的模式操作。就拿前面的例子谈：当单位业务确实超过2人承受能力时，再根据业务需要通过公开招考、择优选调等方式进人。新进人员的编制或者由当地机动编制解决或者由调进人员带来。当然，要保持编制的“活力”，当地编委应在编制总量内留有大量的机动编制。

    此外，机构编制管理需要多个部门分别行使职权、共同协助监管。机构编制部门负责审批机构的设置和编制的数额，组织、人事等部门负责录用、调配、安置人员并审批人员工资，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减工资，劳动和社会保障部门负责办理社会保障手续，纪检、监察、机构编制部门共同负责监督检查违反机构编制纪律的行为。这些部门如能通力合作、定能形成执行与监督的强大合力，大大地促进编制管理工作良性发展。最后，机构编制系统内部也需要建立并完善一套包含申请、审批、核准、公示、督查、处理、反馈等顺次递进的管理流程，让管理无处不在，切实管住、管好并用活国家有限的资源。